黨的十九大報告提出“加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度， 建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”。生態(tài)補償機制是在綜合考慮生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本和生態(tài)產(chǎn)品（服務(wù)）價值基礎(chǔ)上，采用市場交易或財政轉(zhuǎn)移支付機制等方式，對生態(tài)保護者給予合理補償?shù)募袡C制，通過明確生態(tài)保護者與受益者權(quán)利義務(wù)，來實現(xiàn)生態(tài)保護經(jīng)濟外部性內(nèi)部化的一種公共經(jīng)濟制度安排。中國的生態(tài)補償機制可以追溯到20 世紀(jì)90 年代開啟的退耕還林制度，進入新世紀(jì)以來，尤其是十八大以來，在森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地、重點生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域（地區(qū)）建立了覆蓋面廣、制度化的補償機制，在激勵和約束利益相關(guān)方生態(tài)保護行為方面產(chǎn)生了巨大積極作用。但是，中國生態(tài)補償機制還面臨著許多制度機制障礙，伴隨著第三方治理機制的引入，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域正在經(jīng)歷著一種全新的治理結(jié)構(gòu)和治理模式的創(chuàng)新，通過引入新的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和激勵，可以解決傳統(tǒng)生態(tài)補償機制中的諸多問題。

一、何為生態(tài)補償中的第三方治理

生態(tài)環(huán)境保護與治理是一項專業(yè)性、技術(shù)性很強的工作，在這種情況下，環(huán)境污染第三方治理（簡稱第三方治理）模式應(yīng)運而生，發(fā)展迅速。第三方治理是生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品（服務(wù)）購買者通過繳納或按合同約定支付費用，委托第三方進行生態(tài)保護或污染治理的新模式。生態(tài)補償機制中的第三方治理是在傳統(tǒng)利益相關(guān)方的合作補償框架中，引入具有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和資金優(yōu)勢的第三方，在補償標(biāo)準(zhǔn)制定、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)修復(fù)監(jiān)管等方面發(fā)揮其特定優(yōu)勢。根據(jù)補償主體及其所涉及的領(lǐng)域，適合作為第三方治理主體的組織可以包括環(huán)保服務(wù)公司、社會組織、上級政府等。在生態(tài)補償過程中，進行第三方治理的具體事務(wù)可以包括生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)制定、生態(tài)修復(fù)、生態(tài)監(jiān)測、生態(tài)保護監(jiān)管、生態(tài)補償資金績效評估等。理論上講，所涉及的這些業(yè)務(wù)也可以由補償雙方通過協(xié)商一致的原則來進行分工，但是由于偏好的非一致性和技術(shù)障礙，使得雙方很難進行有效的合作并達成一致。

發(fā)揮環(huán)保服務(wù)公司、社會組織或上級政府的資金技術(shù)優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、公允優(yōu)勢，通過委托代理、三方協(xié)商、政府與社會資本合作等形式激勵生態(tài)補償雙方達成機制，實現(xiàn)生態(tài)績效的改善。具體說來，生態(tài)環(huán)保服務(wù)公司的優(yōu)勢在于，引入交易市場機制，發(fā)揮這一類組織的專業(yè)優(yōu)勢，由生態(tài)補償利益雙方委托環(huán)保服務(wù)公司建立生態(tài)保護補償統(tǒng)計指標(biāo)體系，制定和完善監(jiān)測評估指標(biāo)體系，評估生態(tài)產(chǎn)品（服務(wù)）價值； 在生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域，發(fā)揮技術(shù)優(yōu)勢，對森林、土壤、耕地、小流域進行修復(fù)；在生態(tài)監(jiān)測領(lǐng)域，可以嘗試通過利用生態(tài)補償資金，向社會（主要是生態(tài)環(huán)保服務(wù)企業(yè)）購買環(huán)境監(jiān)測服務(wù)，生態(tài)補償利益雙方以簽訂治理合同的方式，委托環(huán)境服務(wù)公司對新建、擴建的污染治理設(shè)施進行融資建設(shè)、運營管理、維護及升級改造，并按照合同約定支付污染治理費用。還可以以簽訂托管運營合同的方式，委托環(huán)境服務(wù)公司對已建的污染治理設(shè)施進行運營管理、維護升級改造等，并按照合同約定支付托管運營費用。社會組織可以發(fā)揮分布廣泛、公益性強的優(yōu)勢，通過以獎代補的形式發(fā)揮第三方組織在生態(tài)環(huán)境監(jiān)管方面的優(yōu)勢，尤其適合對零散小的領(lǐng)域（污染源），發(fā)揮社會組織監(jiān)督信息優(yōu)勢。上級政府同樣可以成為一種類第三方機制，對下級政府之間生態(tài)補償（主要是生態(tài)轉(zhuǎn)移支付）在財政資金扶持、監(jiān)測數(shù)據(jù)權(quán)威性、生態(tài)績效評估等方面發(fā)揮其獨特優(yōu)勢。

二、生態(tài)補償為何需要第三方治理

一是標(biāo)準(zhǔn)非一致性。實際生態(tài)補償機制設(shè)計中， 利益相關(guān)方很難就生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)達成一致，這與信息不對稱、信任機制缺失以及基準(zhǔn)數(shù)據(jù)不明確等主客觀原因有關(guān)。以新安江生態(tài)補償為例，雙方就補償標(biāo)準(zhǔn)爭論了相當(dāng)長的時間，最后不得不采取了折中方案， 由雙方以及上級政府（中央政府）三方分別設(shè)立水界斷面監(jiān)測點。在生態(tài)補償機制中引入第三方機制，在不偏不倚的條件下，通過三方協(xié)商機制，制定有效的標(biāo)準(zhǔn)，實施科學(xué)監(jiān)測。

二是資金壓力。生態(tài)補償涉及資金量大，涵蓋了直接成本和間接成本，這些都是顯性投入。雙方往往是根據(jù)最終的生態(tài)績效進行補償，生態(tài)補償?shù)耐度敕酵墙?jīng)濟發(fā)展相對落后或者收入能力較弱的貧困群體，需要在前期墊付大量的成本，進而使得投入方在環(huán)境保護治理投入上捉襟見肘。第三方機制可以在一定程度上緩解資金壓力，發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)（組織）辦專業(yè)事的優(yōu)勢，提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實現(xiàn)補償雙方的雙贏。

三是技術(shù)壓力。目前，生態(tài)補償中最大的障礙在于技術(shù)層面，即缺乏技術(shù)支撐，生態(tài)服務(wù)價值評估核算體系、生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)體系、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測評估體系建設(shè)滯后，沒有統(tǒng)一、權(quán)威的指標(biāo)體系和測算方法。第三方組織相比較直接補償主體雙方具有這方面的優(yōu)勢。

總體上看，將生態(tài)保護和污染治理責(zé)任通過合同方式向第三方轉(zhuǎn)移，可以實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境污染集中保護與治理，使環(huán)保部門的監(jiān)管對象大為減少，有利于執(zhí)法成本的大幅降低。引入第三方市場主體，將生態(tài)保護、污染治理和環(huán)境監(jiān)管過程交由具體承擔(dān)保護與治理任務(wù)的專業(yè)化中介機構(gòu)和社會組織；或者由生態(tài)補償雙方以簽訂治理合同的方式，委托第三方對新建、擴建的污染治理設(shè)施進行融資建設(shè)、運營管理、維護及升級改造，并按照合同約定支付污染治理費用，由此可使得排污者的直接治理行為轉(zhuǎn)化為間接的經(jīng)濟行為，實現(xiàn)污染治理行為的社會化、產(chǎn)業(yè)化，從而實現(xiàn)環(huán)境污染治理績效的最大化。

三、生態(tài)補償中的第三方治理實現(xiàn)機制

第一，重視生態(tài)補償過程中的第三方治理機制， 豐富第三方治理的內(nèi)涵。與傳統(tǒng)的環(huán)境治理領(lǐng)域的第三方治理相比，生態(tài)補償過程中的第三方治理具有一定的特殊性，前者往往更為看重技術(shù)優(yōu)勢，后者則需要技術(shù)、信息和權(quán)威優(yōu)勢，生態(tài)補償過程中的第三方治理主體不僅包括企業(yè)，還包括政府組織和社會組織。第三方治理的模式除了傳統(tǒng)的市場交易機制之外，還包括日益興起的多元共治機制。

第二，多渠道籌集資金，加大生態(tài)保護補償力度。建立自然資源有償使用—收益分享機制。完善森林、草原、海洋、漁業(yè)、自然文化遺產(chǎn)等資源收費基金和各類資源有償使用收入的征收管理辦法，逐步擴大資源稅征收范圍，允許相關(guān)收入用于開展相關(guān)領(lǐng)域生態(tài)保護補償。建立統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)證、標(biāo)識等體系，完善落實對綠色產(chǎn)品研發(fā)生產(chǎn)、運輸配送、購買使用的財稅金融支持和政府采購等政策。建立“生態(tài)扶貧+ 第三方治理”機制，利用生態(tài)保護補償和生態(tài)保護工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧幽芰Φ牟糠重毨丝谵D(zhuǎn)為生態(tài)保護人員。對在貧困地區(qū)開發(fā)水電、礦產(chǎn)資源占用集體土地的，試行給原住居民集體股權(quán)方式進行補償。中國現(xiàn)有1392 個5A 和4A 級旅游風(fēng)景名勝區(qū)， 60% 分布在中西部地區(qū)，70% 以上的景區(qū)周邊集中分布著大量貧困村，不少地方通過發(fā)展旅游扶貧、搞特色種養(yǎng)，找到一條建設(shè)生態(tài)文明和發(fā)展經(jīng)濟相得益彰的脫貧致富路子。

完善生態(tài)保護區(qū)域財力支持機制。建立穩(wěn)定投入機制，綜合考慮不同主體功能區(qū)生態(tài)功能因素和支出成本差異，切實加大對限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域特別是重點生態(tài)功能區(qū)的財力支持力度。以長江生態(tài)經(jīng)濟帶為例，分步探索建立長江流域跨省流域生態(tài)“共建共享”機制?？梢月氏冉⑸鷳B(tài)文明交流合作機制， 爭取發(fā)改委、環(huán)保部、財政部和水利部等部委支持，建立年度流域生態(tài)保護聯(lián)席會議制度，達成共識；第二步，由環(huán)保部牽頭委托第三方，嘗試開展基礎(chǔ)數(shù)據(jù)摸底和生態(tài)環(huán)境價值測算工作；第三步，根據(jù)成本分?jǐn)偤褪芤娣窒肀壤?，確立各相關(guān)利益主體的責(zé)任和收益范圍，籌資建立補償基金池；第四步，試運行橫向生態(tài)轉(zhuǎn)移支付。改革省以下國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，建議將中央下?lián)車抑攸c生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付全部轉(zhuǎn)撥至縣，編制生態(tài)轉(zhuǎn)移支付公式，嚴(yán)格按照生態(tài)環(huán)境績效標(biāo)準(zhǔn)進行撥付。

第三，建立有效的生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度，形成有效的委托代理機制。建立自然資源和環(huán)境要素的初始產(chǎn)權(quán)分配機制，包括水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配等， 完善有償使用、預(yù)算管理、投融資機制，培育和發(fā)展交易平臺。扶持和鼓勵專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司發(fā)展。在環(huán)境治理領(lǐng)域引入PPP 模式，充分尊重市場經(jīng)濟投入產(chǎn)出、成本效益的可算規(guī)律，建立多種形式的環(huán)境服務(wù)價格形成機制、付費機制和調(diào)價機制。可按質(zhì)論價、按量或濃度計價、按污染因子分類計價、按總包的方式計價，或由行業(yè)協(xié)會按社會平均治理價格提出環(huán)境服務(wù)指導(dǎo)價，在此基礎(chǔ)上按適度比例上下浮動計價。加快自然資源及其產(chǎn)品價格改革。堅持保護優(yōu)先的原則，充分考慮社會可承受能力，建立自然資源開發(fā)使用成本評估機制，探索引入第三方評估，將資源所有者權(quán)益和生態(tài)環(huán)境損害等納入自然資源及其產(chǎn)品價格形成機制。建立生態(tài)保護發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)基金。以三江源為例，可以考慮建立三江源生態(tài)保護發(fā)展基金（綠色產(chǎn)業(yè)基金），由中央財政及上下游省級政府共同出資作為引導(dǎo)資金，吸引社會資本、保險資本、養(yǎng)老金和世界銀行、亞投行等國內(nèi)外開發(fā)性金融機構(gòu)參與， 投向三江源生態(tài)保護與建設(shè)，環(huán)境治理，綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，探索發(fā)行“三江源和祁連山生態(tài)彩票”。

完善綠色信貸擔(dān)保和綠色保險產(chǎn)品。建立健全覆蓋省市縣三級政策性和商業(yè)性綠色信貸擔(dān)保政策體系，鼓勵市（州）級以上地方政府設(shè)立地方綠色債券擔(dān)?；穑ㄟ^央行再貸款和地方政府財政貼息、專業(yè)化擔(dān)保機制支持綠色信貸和綠色債券。推廣環(huán)境污染強制責(zé)任保險，積極開展森林、草原、濕地保險試點。鼓勵保險機構(gòu)研發(fā)環(huán)保技術(shù)、農(nóng)牧業(yè)災(zāi)害保險等產(chǎn)品。建立完善與氣候變化相關(guān)的巨災(zāi)保險制度。創(chuàng)新和完善農(nóng)村環(huán)保項目運行機制，明確環(huán)保設(shè)施運行管理責(zé)任主體，建立維修、運行規(guī)章制度，探索財政補貼、村鎮(zhèn)自籌、群眾付費等方式解決運行維護資金的渠道。探索開展集中運營和委托第三方運營，促進設(shè)施運行維護的專業(yè)化、市場化。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府要明確環(huán)保管理機構(gòu)，配備專（兼）職環(huán)保人員。

第四，建立政策扶持機制。可以考慮設(shè)立生態(tài)清潔基金，從自然資源使用費、國有自然資源交易金、排污費等中提取生態(tài)清潔基金，建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金， 發(fā)揮杠桿作用，積極撬動和引導(dǎo)民間資本進入生態(tài)環(huán)境保護和污染治理領(lǐng)域。在貸款利息和期限上適當(dāng)放寬條件，并采取“先試點，后推廣”方式進行。合理利用經(jīng)濟政策杠桿。從財政、稅收、貸款、證券、保險等經(jīng)濟政策方面給推行第三方治理模式的環(huán)境服務(wù)公司以相應(yīng)的獎勵、優(yōu)惠，放寬條件限制，助其解決融資難題。放寬資本準(zhǔn)入限制，創(chuàng)新民間資本進入方式，優(yōu)化民間投資服務(wù)環(huán)境，加強環(huán)境服務(wù)業(yè)公共信息平臺建設(shè)，并充分發(fā)揮環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會的作用，重點引導(dǎo)資金投向水污染、大氣污染和重金屬污染治理等領(lǐng)域。包括完善成本核算機制、績效評價標(biāo)準(zhǔn)機制、第三方中介支付機制。大力支持環(huán)保社會組織發(fā)展， 在稅收優(yōu)惠、財政補貼、政府購買服務(wù)等方面向環(huán)保社會組織傾斜。

第五，建立協(xié)同會商機制。建立三方協(xié)商會商決策機制，在技術(shù)上，結(jié)合新一輪環(huán)保機構(gòu)垂直管理改革，克服“屬地管理”模式局限，在橫向和縱向兩個維度，將生態(tài)保護科層管理與治理橫向合作視為一個整體，建立一整套集理論基礎(chǔ)、技術(shù)體系和政策框架為一體的系統(tǒng)解決方案。根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)保護的目標(biāo)以及區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展水平，按照“誰污染，誰付費補償”和“誰受益誰補償”原則，探索構(gòu)建多層次生態(tài)補償機制，共同監(jiān)管。打破條塊分割， 實行信息共享，積極探索“部門聯(lián)動”的新模式。（祁毓系中南財經(jīng)政法大學(xué)財稅學(xué)院副教授、碩士研究生導(dǎo)師，香江學(xué)者、文瀾青年學(xué)者；徐欣欣系中南財經(jīng)政法大學(xué)財稅學(xué)院碩士研究生）

    （本文來源：中華環(huán)境）